“當(dāng)前，我國(guó)西南部水電棄水嚴(yán)重，云南一省一年的棄水量達(dá)300億度，其中，華能瀾滄江水電公司一家棄水就達(dá)100多億度。這實(shí)際上是資源的巨大浪費(fèi)。而已建成20多年的二灘水電站，棄水問(wèn)題至今也仍未得到合理解決，這是中國(guó)水電行業(yè)需要深刻思考的問(wèn)題。”12月15日，中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)委會(huì)主任陳東平在“2016年全國(guó)大中型水電站風(fēng)險(xiǎn)管理年會(huì)暨水電安全與項(xiàng)目管理論壇峰會(huì)”上直言。
但據(jù)記者了解，上述問(wèn)題只是中國(guó)水電行業(yè)發(fā)展困境的冰山一角。
控不住的征地移民成本
12月15日，中電聯(lián)發(fā)布“2016年1-11月份電力工業(yè)運(yùn)行簡(jiǎn)況”，截至11月底，全國(guó)6000千瓦及以上水電裝機(jī)2.9億千瓦，同比增加1000萬(wàn)千瓦。而截至2015年底，我國(guó)全口徑水電裝機(jī)容量已達(dá)3.2億千瓦，約占全球水電裝機(jī)總量30%，連年穩(wěn)居世界第一。同時(shí)，在稍早前公布的《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，“積極發(fā)展水電”位列18項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之首。根據(jù)規(guī)劃，“十三五”期間，常規(guī)水電將新增投產(chǎn)約4000萬(wàn)千瓦，開(kāi)工6000萬(wàn)千瓦以上，到2020年常規(guī)水電裝機(jī)達(dá)到3.4億千瓦。
“但理性地看，在光鮮背后，當(dāng)今中國(guó)水電開(kāi)發(fā)仍存在諸多問(wèn)題，亂象叢生?！眹?guó)家開(kāi)發(fā)投資公司總裁助理、雅礱江水電開(kāi)發(fā)公司董事長(zhǎng)陳云華在會(huì)上表示。
據(jù)了解，經(jīng)過(guò)三峽、錦屏等一系列大型、高施工難度水電站的建設(shè)，工程技術(shù)、項(xiàng)目管理已不再是困擾我國(guó)水電行業(yè)發(fā)展的難題。事實(shí)上，我國(guó)大江大河上未開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，已少有大得過(guò)三峽、難得過(guò)錦屏的水電站項(xiàng)目。
“雖然技術(shù)、管理已不成問(wèn)題。但征地移民、與地方的關(guān)系等問(wèn)題日益凸顯。近年來(lái)，水電站征地移民成本出現(xiàn)了不合理的高速增長(zhǎng)。”陳云華表示，征地移民的責(zé)任主體是地方政府，但其領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)換屆頻繁，往往只注重短期目標(biāo)，很難將水電站視為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并從長(zhǎng)期角度來(lái)看待水電站?！八麄兒苌訇P(guān)心水電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)承受能力到底有多大，進(jìn)而在稅費(fèi)方面提出了非?？量?、不合理的要求，導(dǎo)致水電工程概算在國(guó)家批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上一增再增。事實(shí)上，這還將涉及工程審核問(wèn)題。例如，二灘工程已建成20多年，但其移民概算至今未完成。其他項(xiàng)目也存在此類(lèi)情況。這些問(wèn)題無(wú)疑將增加今后高壩大庫(kù)水電項(xiàng)目建設(shè)的難度?！?/p>
另外，陳云華表示，“當(dāng)前很多水電央企與地方政府關(guān)系極不正常。在地方政府召集的某些會(huì)議上，很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)水電企業(yè)工作人員態(tài)度惡劣。這跟改革開(kāi)放初期水電開(kāi)發(fā)環(huán)境大不一樣?！标愒迫A說(shuō)，“雖然水電行業(yè)有其光鮮的一面，但我們?cè)谝痪€(xiàn)工作的人，感受到的痛苦也非常深刻?！?/p>
模糊的市場(chǎng)
另外，記者在采訪(fǎng)中了解到，新一輪電改中某些具體推進(jìn)措施，也引起了發(fā)電企業(yè)的不滿(mǎn)。
陳云華表示，電改的目的是理順生產(chǎn)關(guān)系，使得整個(gè)電力行業(yè)、系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。但當(dāng)前水電行業(yè)中“除了個(gè)別企業(yè)不受沖擊外，大部分企業(yè)面臨的只是降電價(jià)，看不到任何市場(chǎng)的影子”?！傲硗猓娖髽I(yè)因降價(jià)被劃走的利益，實(shí)際上很多終給了應(yīng)該淘汰的落后產(chǎn)能行業(yè)、企業(yè)。這對(duì)國(guó)家的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起了消極作用?！彼f(shuō)，“當(dāng)前電改‘莫名其妙’地拿走了原本屬于水電企業(yè)的利益。雖然雅礱江公司目前經(jīng)營(yíng)情況還可以，但如果當(dāng)前狀況持續(xù)下去，許多發(fā)電企業(yè)的日子將不再好過(guò)。換言之，電改目前唯一看到的只是降價(jià)，降低了清潔能源的價(jià)格?！?/p>
據(jù)陳東平介紹，目前云南有的水電站電價(jià)已經(jīng)降至度電7分錢(qián)。
國(guó)家能源局副局長(zhǎng)李仰哲12月10日在“2016年能源大轉(zhuǎn)型高層論壇”上也指出，市場(chǎng)化改革是為了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高資源的配置效率，這也是能源改革必須堅(jiān)持的目標(biāo)和方向，但市場(chǎng)化要防止一味降價(jià)?！皩?duì)于目前大用戶(hù)直供電力市場(chǎng)，各方議論較多。有人認(rèn)為，該市場(chǎng)建設(shè)值得反思，因?yàn)槟壳暗氖袌?chǎng)是一味降電價(jià)，這不應(yīng)該是市場(chǎng)的方向?！?/p>
在影響水電健康發(fā)展的外部因素中，除了上述幾點(diǎn)外，“官員法律意識(shí)淡薄對(duì)項(xiàng)目建設(shè)造成的影響”同樣值得關(guān)注。據(jù)陳云華介紹，有的水電項(xiàng)目在封庫(kù)令或者停業(yè)令下發(fā)后，庫(kù)區(qū)中仍然存在大批臨時(shí)搭建等現(xiàn)象，這對(duì)正常推進(jìn)造成了嚴(yán)重影響?！袄?，搶種、搶建問(wèn)題在兩河口、牙根水電站附近大規(guī)模出現(xiàn)。如果處理不好，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)，很容易產(chǎn)生敏感問(wèn)題。事實(shí)上，各流域都有類(lèi)似情況發(fā)生，嚴(yán)重干擾了行業(yè)正常運(yùn)作?！?/p>
亂“開(kāi)口子”
據(jù)記者了解，中國(guó)水電行業(yè)自身存在的問(wèn)題同樣突出。
“企業(yè)在執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一，是水電行業(yè)重要的自身問(wèn)題之一?！标愒迫A說(shuō)，在國(guó)家法律法規(guī)面前，“個(gè)別水電企業(yè)并不嚴(yán)格遵守執(zhí)行，總是‘開(kāi)口子’，有的數(shù)目不止一兩億元，甚至是數(shù)十億元，影響惡劣。因?yàn)檫@類(lèi)企業(yè)會(huì)成為其他項(xiàng)目處理類(lèi)似問(wèn)題的‘標(biāo)桿’，讓其他企業(yè)很被動(dòng)。所以，水電企業(yè)尤其是大型企業(yè)一定要慎言慎行，起到表率作用?！?/p>
他建議，行業(yè)企業(yè)應(yīng)該貫徹黨中央“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略部署，依法依規(guī)推動(dòng)水電開(kāi)發(fā)建設(shè)?！皹I(yè)主單位一定要對(duì)灰色地帶、不合理不合法的訴求說(shuō)不，不能擅自亂‘開(kāi)口子’，不給不合理訴求可乘之機(jī)?！?/p>
施工資源“家天下”
另?yè)?jù)記者了解，根據(jù)上一輪電改“主輔分離”要求所組建的工程建設(shè)集團(tuán)，也成為制約水電行業(yè)發(fā)展的重要因素。
中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張博庭指出，目前形成的中國(guó)能建和中國(guó)電建集團(tuán)，成為我國(guó)電力項(xiàng)目主要的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位。在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中，如果同一個(gè)集團(tuán)的兩家公司競(jìng)標(biāo)，很可能出現(xiàn)本次老大中標(biāo)，下次老二中標(biāo)的現(xiàn)象。“這也容易理解，畢竟是同一家集團(tuán)的子公司，都需要有活干。但這對(duì)電力行業(yè)工程建設(shè)產(chǎn)生的市場(chǎng)影響，可想而知?！?/p>
陳云華認(rèn)為，“施工資源高度集中，導(dǎo)致水電業(yè)主工程管理難度加大、造價(jià)控制能力減弱。國(guó)家在整合施工資源時(shí)，本是為了‘走出去’，讓施工集團(tuán)在國(guó)外形成‘一個(gè)拳頭’，提升競(jìng)爭(zhēng)力。但在國(guó)內(nèi)，卻使得水電項(xiàng)目的施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)常常屬于同一家集團(tuán)，這導(dǎo)致各自應(yīng)有作用難以發(fā)揮，對(duì)行業(yè)日常管理工作形成了巨大沖擊。換言之，雖然組建兩大集團(tuán)的初衷是好的，但是一線(xiàn)人員的感受并沒(méi)那么好?！?/p>
據(jù)介紹，設(shè)計(jì)是水電項(xiàng)目的龍頭，也是投資成本控制的源頭。對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，從源頭上降低水電成本，需要設(shè)計(jì)單位做大量工作。但如果不做優(yōu)化，項(xiàng)目很可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)性差而夭折。所以，水電業(yè)主應(yīng)更加重視項(xiàng)目設(shè)計(jì)。
“項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位應(yīng)高度重視設(shè)計(jì)優(yōu)化所具備的降本作用。例如，根據(jù)原先設(shè)計(jì)，雅礱江卡拉水電站上網(wǎng)電價(jià)高達(dá)0.4元/度，這一電價(jià)無(wú)論是落地到其他地區(qū)還是在四川當(dāng)?shù)?，都不具備?jìng)爭(zhēng)力。所以，我們跟華東院溝通，使成本一再降低，終降至3毛/度。這個(gè)鮮活的例子說(shuō)明，在設(shè)計(jì)上降低成本還是有空間的。”陳云華說(shuō)。
正在分化的共識(shí)
據(jù)記者了解，國(guó)家能源局此前制定《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》明確指出，我國(guó)對(duì)水電開(kāi)發(fā)的認(rèn)識(shí)正在分化。具體來(lái)講，我國(guó)待開(kāi)發(fā)水電主要集中在大江大河上游和少數(shù)民族地區(qū)，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，移民安置問(wèn)題較為復(fù)雜，加之缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，多年來(lái)水電開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議不斷。
同時(shí)，水電開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性也在下降?！墩髑笠庖?jiàn)稿》顯示，我國(guó)大江大河上游河段水電工程地處偏遠(yuǎn)，制約因素多，交通條件差，輸電距離遠(yuǎn)，造成水電建設(shè)和輸電成本高，加之移民和環(huán)保投入不斷加大，水電開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)性差，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力明顯下降。
“整個(gè)西南水電競(jìng)爭(zhēng)力正在下降，但國(guó)家在政策上的支持不足?！标愒迫A說(shuō)，未來(lái)水電建設(shè)主要在藏區(qū)，地形地貌環(huán)境條件都更加復(fù)雜，考慮到未來(lái)遠(yuǎn)距離輸送和消納，項(xiàng)目建設(shè)難度明顯加大，會(huì)對(duì)水電價(jià)格產(chǎn)生影響?！八裕?xiàng)目本身就需要財(cái)稅、金融上的支持。換言之，環(huán)境問(wèn)題如此突出之時(shí)，國(guó)家應(yīng)對(duì)水電重新定位，該給予什么樣的政策支持，應(yīng)得到全社會(huì)的關(guān)注?！?/p>
“當(dāng)前幾大水電公司日子還過(guò)得去，無(wú)非是利潤(rùn)有高有低而已。隨著人們對(duì)環(huán)保的認(rèn)識(shí)逐步提高，水電作為清潔能源，即使是電價(jià)高一點(diǎn)，也完全不用擔(dān)心其進(jìn)一步發(fā)展的前途。所以，企業(yè)一定要形成向市場(chǎng)化推進(jìn)的概念?！标愒迫A說(shuō)。
只盯“一畝三分地”
另?yè)?jù)記者了解，在水電經(jīng)濟(jì)性下降和缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制，且送出通道有限的情況下，西南水電已連續(xù)多年發(fā)生嚴(yán)重棄水現(xiàn)象，且有愈演愈烈之勢(shì)。這直接影響了新建水電的建設(shè)節(jié)奏——當(dāng)前已有西南水電項(xiàng)目因此推遲開(kāi)工日期，流域開(kāi)發(fā)也放慢了建設(shè)節(jié)奏。
“我們很少看到資料顯示，火電廠(chǎng)建成后接入系統(tǒng)未落實(shí)，送出通道未解決的。但很多水電項(xiàng)目存在這種情況。例如，二灘建成20多年了，送出問(wèn)題至今都未解決。所以，陳云華說(shuō)，“當(dāng)前我們水電人視野、工作臺(tái)面不夠開(kāi)闊，總是盯著自己的‘一畝三分地’。水電項(xiàng)目一定要與電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、同步核準(zhǔn)、同步建設(shè)、同期建成，甚至要統(tǒng)一調(diào)度，一定要做到電源與電網(wǎng)統(tǒng)籌兼顧，當(dāng)前水電一線(xiàn)這方面工作做得不夠?！?/p>
陳東平表示，“網(wǎng)源不協(xié)調(diào)是電力行業(yè)的突出問(wèn)題。雖然電力規(guī)模已是全球第一，但我國(guó)電力系統(tǒng)仍是一個(gè)非常不理想的系統(tǒng),缺乏統(tǒng)籌和結(jié)構(gòu)性矛盾突出。這些不合理的生產(chǎn)關(guān)系、封閉性的管理制約了水電行業(yè)的健康發(fā)展?！?/p>
另?yè)?jù)介紹，很多地方特別不重視環(huán)保，也妨礙了水電發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施?！澳壳拔覈?guó)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重，如何合理消納清潔能源顯得尤為重要，但當(dāng)前水電等消納問(wèn)題仍然突出?！标愒迫A說(shuō)，“在‘十三五’電力規(guī)劃中，有一條輸電線(xiàn)路叫雅中直流，是四川電網(wǎng)第四回特高壓直流工程。去年底經(jīng)過(guò)電規(guī)總院研究，落地點(diǎn)選擇了江西，但由于江西計(jì)劃大規(guī)模建設(shè)火電項(xiàng)目，所以當(dāng)?shù)卣鞔_向國(guó)家能源局行文，提出不愿意接受四川水電。這一環(huán)境效益巨大的項(xiàng)目遭到拒絕，值得引起進(jìn)一步思考?！?/p>